Door Liisa Janssens - Het Nederlandse Irak-beleid heeft veel stof doen opwaaien. Veelvuldig werd de regering ter verantwoording geroepen. Echter, Balkenende en zijn kabinetten weerden zich jarenlang tegen een onafhankelijk onderzoek naar het Irak-beleid. Maar in 2009 was het eindelijk zover: de commissie Davids werd ingesteld. Zeven jaar na de invasie kwamen de onderzoekers met hun resultaten naar buiten. JASON sprak met Prof. mr. N.J. Schrijver, lid van de commissie Davids, voor een interview.

Op 20 maart 2003 vonden in Irak de Amerikaans-Britse luchtaanvallen plaats tegen het regime van Saddam Hoessein. Nederland gaf aan dit optreden politieke steun.1 Bij het aanbieden van het rapport op 12 januari 2010 richtte de voorzitter van de commissie van onderzoek besluitvorming Irak, mr. W.J.M. Davids, zijn toespraak direct aan minister-president J.P. Balkenende. Hierin meldde hij onder meer dat het beoogde doel het brengen van vrede en veiligheid in het door een dictatoriaal regime getergde Irak was; dat er ultimo 2009 vijfduizend doden en talloze gewonden zijn gevallen, wat Irak op dit moment ongeveer de meest onveilige plek op aarde maakt en dat niet anders kan worden geconcludeerd dan dat dit niet het soort vrede en veiligheid is waarnaar de invallers zegden te streven.2

Volkenrecht behelst gevoelige onderwerpen
Lid van de commissie Davids, Prof. mr. N.J Schrijver: “Het gaat natuurlijk om gevoelige onderwerpen. In vraagstukken van oorlog en vrede staan grote belangen op het spel. Het is evident dat je zorgvuldig met regels en beginselen omgaat; het geweldverbod in het VN Handvest is niet zomaar iets, het is één van de allerhoogste normen. Hiervan afwijken is alleen mogelijk als je goede redenen hebt.” Ten eerste heeft een staat die het slachtoffer is van een gewapende inval, onder artikel 51 van het VN Handvest het ‘inherente recht’ tot zelfverdediging. Het recht tot de ‘preemptive strike’ geldt onder bepaalde strikte voorwaarden. Er moet een acute dreiging van de gewapende aanval uitgaan. De gewapende zelfverdedigingsactie dient niet alleen noodzakelijk en proportioneel te zijn, ook moet het internationale humanitaire recht in acht worden genomen. De tweede uitzondering op het geweldverbod is een besluit van de Veiligheidsraad, dat militaire actie geboden is om de internationale vrede en veiligheid te handhaven of te herstellen.3 Schrijver: “Eventueel kun je een pleidooi houden dat er nog een derde uitzondering is, namelijk die van humanitaire interventie. Dit zou verdedigbaar zijn als er sprake is van een humanitaire noodsituatie.”

‘Massavernietigingswapens’
De VS en haar bondgenoten deden een beroep op de hierboven genoemde tweede uitzondering: Irak zou volgens verschillende leden van de internationale gemeenschap (waaronder: Amerika, het Verenigd Koninkrijk maar ook Nederland) over massavernietigingswapens beschikken en dit was een bedreiging voor de internationale vrede en veiligheid. Verschillende resoluties van de Veiligheidsraad hebben ertoe geleid dat er inspecties in Irak zijn gedaan om deze massavernietigingswapens op te sporen en te vernietigen. In de jaren ’90 zijn er onder dwang van de internationale gemeenschap veel massavernietigingswapens vernietigd, maar men ging er in ’93-‘95 vanuit dat Hoessein de inspecteurs om de tuin leidde en dat er nog veel meer massavernietigingswapens waren. Schrijver: “De inspecteurs zijn in ’98 het land uitgezet. Naar aanleiding van voorafgaande resoluties aan Resolutie 1441 (zie kader II) zijn zij later in dat jaar weer in groten getale teruggekomen en het land ingegaan.”

‘Een laatste kans’
Op 8 november 2002 bracht de Veiligheidsraad Resolutie 1441 uit. Deze ziet Schrijver als een ‘sleuteldocument’, maar het werd niet ‘de tweede resolutie’ waar de Amerikanen en Britten altijd op gehoopt hadden. Schrijver: “Resolutie 1441 was een veel breder opgezette resolutie die niet meteen een geweldsmandaat gaf. Wel verbreedde en verdiepte het de mogelijkheden om inspecties uit te voeren en legde de resolutie, binnen een bepaald tijdschema, een straf inspectieregime op. Irak kreeg in deze resolutie nog ‘one final opportunity’ om mee te werken aan de inspecties. Dit is dus anders dan een mandaat tot geweldsgebruik.”

‘Forty-five minute strike capacity’
De algehele veronderstelling - zonder dat iemand het zeker wist - wordt volgens Schrijver geïllustreerd door de woorden van de Britse premier Blair: ‘Hussein has a forty-five minute strike capacity.’ Schrijver onderkent dat dit natuurlijk beangstigend klinkt. “Ook onze minister van Buitenlandse zaken De Hoop Scheffer ging er vanuit dat het geen twijfel leed dat Irak over massavernietigingswapens beschikte en bereid was om deze in te zetten.” Op 18 maart 2003 zei De Hoop Scheffer in de Tweede Kamer: ‘Wij gaan ervan uit dat Irak die [chemische en biologische wapens, red] heeft’. De inspecteurs in Irak dachten aanvankelijk ook dat er massavernietigingswapens waren. Pas in de eerste maanden van 2003 kregen zij het gevoel dat er -op wat restjes na- eigenlijk niets meer was. Schrijver vertelt dat Irak dit ook niet wilde toegeven: “Want dan stonden ze in hun hemd ten opzichte van Iran en eigenlijk ook ten opzichte van Bush.” Trots speelt volgens Schrijver een belangrijke rol in de internationale politiek: “Deze trots heeft men misschien onvoldoende begrepen. Als je mensen maar voortdurend krenkt dan werken ze op den duur ook totaal niet meer mee.”

Saddam Hoessein bleek niet over de massavernietigingswapens te beschikken waar internationaal voor gevreesd werd. Toch gingen op 20 maart de Amerikanen en Britten over tot een militaire aanval op Irak. “Wij weten natuurlijk niet zeker of de Amerikanen en de Britten wisten of konden weten dat ze er echt niet waren. Wat we alleen wisten is dat de inspecteurs vroegen om meer tijd om meer inspecties te doen. Hoessein had ook de reputatie internationale inspecteurs om de tuin te leiden. Ook wanneer het land hier en daar enorme hoeveelheden biologische en chemische materialen zou hebben gehad, wil dit nog niet zeggen dat deze direct gebruiksklaar zouden zijn geweest.” Schrijver denkt dat de westerse landen, inclusief de Nederlandse regering, te lang in hun eigen gelijk zijn blijven geloven.

Het recht zal niet altijd zegevieren
In politieke kwesties, vooral op internationaal niveau, heeft het recht niet altijd het laatste woord, vertelt Schrijver. Schrijver licht toe dat er soms situaties voorkomen die juridisch moeilijk te verdedigen zijn, maar waar dwingende politieke normen toch de boventoon voeren om een bepaalde situatie onder controle te krijgen. “Echter, deze politieke noodzakelijkheid bracht de Nederlandse regering niet naar voren, dat is juist zo opvallend. De regering stelde juist dat er al een mandaat uit de jaren ’90 was en dat deze nog eens herhaald is in Resolutie 1441. Bovendien zei de regering dat een verdergaande resolutie van de Veiligheidsraad ‘politiek wenselijk maar juridisch niet noodzakelijk’ was. Deze redenering hebben wij, als commissie, niet overtuigend gevonden.” Toch was een beroep van de regering op zelfverdediging volgens Schrijver misschien nog wel enigszins te rechtvaardigen geweest. Dan had de regering moeten aantonen dat er:
• een acuut gevaar was;
• Hoessein daadwerkelijk over massavernietigingswapens beschikte;
• Hoessein de massavernietigingswapens ieder moment zou kunnen inzetten tegen Israël, Iran, Turkije of misschien wel verder.

Schrijver: “Opvallend is dat dit beroep nooit is gedaan. Dus wij hebben geconstateerd: de regering beweerde al die tijd dat er een sluitende juridische redenering aan de inval in Irak ten grondslag lag. De Hoop Scheffer zegt dit overigens nog steeds, maar de commissie is van oordeel dat dit standpunt van de regering niet juist is. We zeggen dat zelfs nog mild, zeker na aanname van Resolutie 1441, met de woorden dat er geen solide rechtsgrond was.”

Politieke steun van Nederland
Nederland gaf geen directe, maar wel indirecte militaire steun. Ook gaf de regering politieke steun aan de militaire inval van Amerika en het Verenigd Koninkrijk. Schrijver: “Wat de Nederlandse regering gedaan heeft, noemen we ‘backfill’. De gaten die bij de zeer actieve deelname van de Amerikanen en de Britten ontstonden werden door Nederland hier en daar gevuld.” Nederland is niet zomaar in de Irak-oorlog gestapt, legt Schrijver uit: “maar het heeft in een zekere Atlantische verbondenheid geopereerd. Nederland is er voortdurend vanuit gegaan dat het de Amerikanen en de Britten moest steunen, want in de Atlantische politiek zijn dat de belangrijkste bondgenoten. Er waren ook vriendschapsbanden: Balkenende en De Hoop Scheffer konden het goed vinden met Bush, en beiden belden regelmatig met Blair. In deze sterke Atlantische verbondenheid delen wij, met onze bondgenoten in het NAVO kader, veel waarden in de politiek: waarden van vrijheid, democratie en de rechtsstaat.” Volgens Schrijver is dit een belangrijke constante in de Nederlandse buitenlandse politiek, maar betekent dit nog niet dat je het advies van ‘de grote broers’ altijd moet overnemen. Opvallend vond Schrijver dat andere Atlantische bondgenoten, waaronder onze buurlanden Duitsland, België maar ook Frankrijk anders dachten over de inval in Irak. Schrijver: “Zij hebben zich hevig tegen deze oorlog verzet. Nederland daarentegen heeft consequent voor de Amerikaans-Britse lijn gekozen en niet zonder meer de Atlantische lijn in het algemeen.”

Reactie van het kabinet, met kennis van nu
Balkenende nam op 12 januari 2010 het rapport van de commissie in ontvangst. Hierna ontstond er in de media en het kabinet hevige commotie over de inhoud van het rapport. Balkenende werd verweten niet duidelijk te zijn in zijn reactie. Op 9 februari 2010 kwamen de langverwachte antwoorden in een kabinetsreactie. In deze reactie is zelfs een kader opgenomen, waarin een kritische reflectie wordt gegeven met als kopje ‘lessen geleerd’ met daaronder een opsomming. Over Resolutie 1441 is de reactie dat het toenmalige kabinet van oordeel was dat de VN-Veiligheidsraadresoluties een toereikende grondslag vormden voor het - door Nederland politiek gesteunde - militaire optreden van Amerika en het Verenigd Koninkrijk. Gebleken is dat dit standpunt in de internationale gemeenschap onvoldoende steun heeft gevonden en ook door andere landen niet langer wordt aanvaard.Verder meldt de reactie dat, in het licht van de ontwikkelingen en met de kennis van nu, voor een dergelijk optreden inderdaad een adequater volkenrechtelijk mandaat nodig zou zijn geweest.

Tot slot beschrijft het kabinet hoe zij in de toekomst met dit soort situaties wenst om te gaan, waarbij het verwijst naar de aangenomen punten in de brief van 22 juni 2007.6 Over situaties waarin geen overeenstemming kan worden bereikt over een resolutie in de Veiligheidsraad, maar waarbij in de internationale gemeenschap een breed gedragen gevoel bestaat dat militair optreden legitiem is, wordt gezegd dat deze situaties zich kunnen voordoen in geval van:
• een (dreigende) humanitaire ramp, met inbegrip van genocide,
• ingeval van evacuatie van eigen onderdanen,
• op verzoek van het desbetreffende land; en
• zelfverdediging

Het kabinet bevestigt verder dat een volkenrechtelijk mandaat, zoals hiervoor beschreven, ook geldt voor het geven van politieke steun door Nederland in situaties waarbij andere landen vergelijkbare missies ondernemen.7 Naast vele Kamervragen kwam op 16 februari 2010 ook een motie van wantrouwen van Halsema (GroenLinks), ondersteund door Kant (SP), Wilders (PVV), Pechtold (D66) en Thieme (PvdA). De motie stelde dat de Kamer op cruciale punten onjuist, onvolledig en selectief is geïnformeerd over de onderbouwing van de beslissing om de inval in Irak politiek te steunen. “Het kabinet in het algemeen en de minister-president in het bijzonder heeft hierover onvoldoende verantwoording afgelegd en draagt zowel in ambt als persoon hiervoor de primaire politieke en ministeriële verantwoordelijkheid.”8 Al was het uiteindelijk een ander buitenlands avontuur dat leidde tot de val van het kabinet, de hoop is dat de Nederlandse politiek na de beschamende kwestie-Irak zijn ‘lesje’ geleerd heeft.