Door Elsa Schrier - De tijd dat de wereld om het Westen draaide lijkt voorbij. Momenteel is er sprake van een mondiale machtsverschuiving van West naar Oost. De Amerikaanse wetenschapper en journalist Robert Kaplan trekt zijn conclusies: de Indische Oceaan wordt het politieke toneel van de 21e eeuw. Het politieke spel tussen de verschillende machten aanwezig in dit gebied omschrijft hij als Rivalry in the Indian Ocean. Is deze mondiale machtsverschuiving reden voor de vele antipiraterij missies voor de kust van Somalië? En hoe zit met de rivaliteit tussen de aanwezige machten?

De strijd tegen piraterij voor de Somalische kusten laat zich kenmerken door een veelvoud aan maritieme missies. Zoals eerder in dit dossier beschreven is het Westen alom vertegenwoordigd in de strijd tegen piraterij. De VS, de NAVO en de EU - nota bene aangevuld met NAVO-lidstaat Noorwegen - hebben elk hun eigen missie in het gebied. Daarnaast strijden regionale machten zoals Iran, India en China eveneens tegen de Somalische piraterij. Waarom zijn er binnen de internationale gemeenschap zoveel verschillende antipiraterij missies in de Indische Oceaan?

Het machtsspel in de Indische Oceaan
De maritieme strijd tegen piraterij vindt plaats in de westerse uithoeken van de Indische Oceaan. Verschillende analisten, waaronder de Amerikaanse wetenschapper en journalist Robert Kaplan, stellen dat deze oceaan het strijdtoneel wordt van de 21e eeuw. Ook volgens defensiedeskundige Rob de Wijk is er onmiskenbaar sprake van een geopolitieke machtsverschuiving van West naar Oost. Deze is door de financiële crisis in een stroomversnelling gekomen. Hoe verhoudt deze geopolitieke machtverschuiving zich tot de grootschalige maritieme presentie in het gebied?

Een blik op de kaart van de Indische Oceaan leert dat de Islam wijdverbreid is langs de kusten van de Indische Oceaan. Grote spelers in de Islamitische wereld zoals Indonesië, Pakistan, Iran en Jemen hebben hun kusten aan de Indische Oceaan. Vanaf de Middeleeuwen reisden de Arabieren en de Perzen over zee naar China en verspreidden hun geloof op de plekken waar zij onderweg aanmeerden. Door deze grootschalige verspreiding van de Islam vormt de Indische Oceaan vandaag de dag een netwerk van dynamische handel, maar tegelijkertijd is het, om met de woorden van Kaplan te spreken, een broedplek voor terrorisme, drugssmokkel en piraterij.

Tegenwoordig is de middeleeuwse handelsstroom eveneens omgekeerd en varen Chinese schepen in groten getale uit om handel te drijven met - in het bijzonder - Afrikaanse landen om de toevoer van grondstoffen zeker te stellen. Op belangrijk strategische punten in de Indische Oceaan heeft het economisch sterk opkomende China bastions opgeworpen om haar handelsbelangen te beschermen. Deze buitenlandpolitiek wordt veelal omschreven als de ‘parelketting strategie’. Door het rijgen van de parelketting langs de sea lines of communication die China met haar Afrikaanse handelspartners verbinden, groeit tegelijkertijd ook haar maritieme macht in de Indische Oceaan.

Niet alleen China breidt haar maritieme capaciteiten uit. Ook India heeft de ambitie om een dominante actor in de Indische Oceaan te worden. Net zoals China maakt India een economische groei door, die het streven naar energiezekerheid versterkt. India heeft in de regio bijvoorbeeld partnerschappen gesloten met Myanmar, Iran en Irak teneinde een netwerk van wegen en pijpleidingen te ontwikkelen.

Veelal wordt gesteld dat wie de Indische Oceaan controleert, geheel Azië controleert. Blijkens hun maritieme capaciteitsopbouw nemen zowel China als India dit adagium erg serieus. China heeft flink geïnvesteerd in haar maritieme capaciteiten. Het land beschikt thans onder andere over vliegkampschepen en onderzeeërs met kernkoppen. Haar rivaal India is voornemens om in 2015 onderzeeërs met kernkoppen en vliegkampschepen tot haar beschikking te hebben. De reden voor deze rivaliteit wordt duidelijk wanneer men de kaart nogmaals bekijkt: de parelketting die China ten zuiden van India en in Pakistan heeft geregen in de vorm van havenfaciliteiten, betekent maritiem gezien een omsingeling van India. Dit wordt door India gezien als Chinese ambitie om het gebied te controleren.

De rivaliteit tussen China en India zou getemperd kunnen worden door de derde grote speler in het gebied: de Verenigde Staten. Kaplan stelt zelfs dat de stabiliteit in de Indische Oceaan valt of staat met de Amerikaanse maritieme aanwezigheid. Deze aanwezigheid is echter gering, zeker in vergelijking met haar presentie in de Stille Oceaan. Daarnaast is de maritieme relatie tussen de VS en China nog niet zo gevestigd als in de Stille Oceaan. De strijd tegen piraterij vormt een opening voor de maritieme presentie van andere spelers in het gebied. De EU kan bijvoorbeeld eveneens een grotere rol op zich nemen in het gebied dat geldt als de achtertuin van de opkomende grootmachten China en India. Feit blijft dat er sprake is van machtsverschuivingen door de opkomst van China en India. Deze geopolitieke verandering kan niet worden genegeerd wanneer men zoekt naar een verklaring voor de grootschalige internationale strijd tegen Somalische piraterij.

Het operatiegebied: De Golf van Aden en het Somalië Bassin
Het operatiegebied van de verschillende antipiraterij missies in de Indische Oceaan beperkt zich tot de Golf van Aden en het Somalië Bassin. Deze beslaan gezamenlijk een gebied vergelijkbaar met de totale kuststroken van Nederland tot en met Spanje. Beide wateren vormen echter een totaal verschillend werkterrein in de strijd tegen piraterij.

De Golf van Aden is de relatief smalle zeestrook tussen de kusten van Djibouti en Somalië op het Afrikaanse continent en Jemen op het Arabisch schiereiland. Economisch gezien maakt de Golf van Aden onderdeel uit van een van ’s werelds belangrijkste zeehandelsroutes. Olie afkomstig uit de Perzische Golf wordt bijvoorbeeld door de Golf van Aden en het Suezkanaal verscheept naar Europa en de Golf ligt eveneens op de doorvoerroute langs India naar het verre Oosten en naar Zuid-Afrika. Om de scheepvaart te beschermen tegen piraterij is de Internationally Recommended Transit Corridor (IRTC) ingesteld.

Naast het economisch belang van de Golf van Aden, moet de strategische ligging van de Golf van Aden tussen het Arabisch schiereiland en Afrika niet uit het oog worden verloren. Zo is de aanwezigheid van Al Qaeda in dit gebied een groot punt van zorg voor het Westen. De mislukte aanslag op de vlucht Amsterdam-Detroit afgelopen Kerst is hier een voorbeeld van. Dader Umar Farouk Abdulmutullab verklaarde zijn instructies te hebben ontvangen van de Jemenitsche tak van Al Qaeda. In een reactie op deze aanslagen noemde president Obama Jemen en Somalië in een adem met Pakistan en Afghanistan in de strijd tegen Al-Qaeda.

Het tweede operatiegebied van de antipiraterij missies is het Somalië Bassin. Dit is het westelijke deel van de Indische Oceaan aan de oostkust van Somalië. Door dit uitgestrekte gebied varen verhoudingsgewijs minder transportschepen. Het zijn hoofdzakelijk visserschepen onder Franse en Spaanse vlag, of van Aziatische origine die in dit gebied actief zijn. Zij blijven echter buiten de grens van 200 zeemijl van de kust van Somalië.

Opmerkelijk is dat het piraterijprobleem in de periode oktober - november 20097 naar het Somalië Bassin heeft verplaatst, nadat in de Golf van Aden de IRTC werd ingesteld. Als men echter het aantal piraterijaanvallen in percentages uitzet tegen het aantal scheepsbewegingen in de Golf van Aden en het Somalië Bassin, lijkt het piraterijprobleem van uiterst geringe omvang te zijn. Dit ondersteunt de gedachte dat geopolitieke overwegingen zeker niet uit het oog moeten worden verloren in een analyse van internationale strijd tegen Somalische piraterij.

Verschillende missies
Uit de instelling van de IRTC blijkt de brede internationale maritieme aanwezigheid. Deze in blokken opgedeelde vaarroute wordt beschermd door zowel de EU, de NAVO als de Combined Maritime Forces onder Amerikaanse leiding. Een aantal landen zoals China, Japan en Zuid-Korea beschermt hun nationale konvooien in de IRTC of net daarbuiten. Daarnaast zijn ook landen als Maleisië en Iran betrokken in de strijd tegen piraterij.

De eerste missie in de strijd tegen piraterij werd uitgevoerd door de Combined Task Force 150 (CTF-150) onder leiding van de VS. Sinds 2001 is deze operationeel in het kader van operatie Enduring Freedom. Deze heeft de taak van terrorismebestrijding en richt zich niet primair op piraterij.
Ongeveer vijftien schepen nemen deel aan deze missie, waaronder die van de vijfde vloot van de Amerikaanse marine met Bahrein als uitvalsbasis. In navolging op CTF 150 werd CTF 151 ingezet om piraterij tegen te gaan. Deze heeft als taak het zeegebied te beschermen en mogelijke kapers aan te houden.

In 2008 werd de juridische grondslag voor de grootschalige internationale maritieme aanwezigheid gelegd door de Verenigde Naties. De VN Veiligheidsraad nam in 2008 een aantal resoluties9 aangaande Somalië en piraterij aan, waarna de ontwikkeling van de verschillende missies in een stroomversnelling kwam. Zo begon de NAVO op verzoek van de VN eind 2008 met het verzorgen van escortes aan de schepen van het World Food Programme (WFP) door het Somalië Bassin. Deze operatie Allied Protector is opgevolgd door de huidige operatie Ocean Shield. Deze missie is gericht op het afschrikken en ontwrichten van piraterij en het biedt training aan regionale landen om eigen capaciteit te ontwikkelen om piraterij te bestrijden.

Eind 2008 startte eveneens de EU missie ATALANTA. Deze missie heeft net als die van de NAVO het doel om schepen van het WFP en andere kwetsbare schepen te beschermen, en piraterij te ontmoedigen en ontwrichten. Het besluit om een EU missie in het gebied te ontplooien, kwam voor EU-begrippen ongekend snel tot stand. Dit hangt samen met het Franse voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 2008. De Fransen hebben zich ingezet om de missie van start te laten gaan, voordat het roulerende EU-voorzitterschap aan Tsjechië zou worden overgedragen.

Mercury
Door het grote aantal missies in een uitgestrekt gebied is goede communicatie tussen de verschillende actoren, die allen hetzelfde doel van antipiraterij nastreven, onontbeerlijk. De EU heeft daarom het communicatiesysteem Mercury geïntroduceerd. Dit systeem is internet based, waardoor het eenvoudig te gebruiken is door de verschillende partijen, al is het minder strikt beveiligd dan reguliere militaire communicatie. Iedereen die van het Operations Headquarter (OHQ) in Northwood toegang heeft gekregen, kan via het systeem communiceren. Zo gebruiken de eenheden van de verschillende missies het systeem, naast diverse organisaties aan wal, zoals het Maritime Security Centre - Horn of Africa (MSCHOA).

SHADE
Om te zorgen dat al deze missies niet in elkaars vaarwater komen is SHADE opgericht. Dit acroniem staat voor Shared Awareness and Deconfliction Meeting. CMF, EUNAVFOR, NAVO, Rusland en China maken hier deel vanuit, naast andere landen die een nationale maritieme missie in het gebied hebben. SHADE kent een roulerend voorzitterschap en heeft als doel informatie te delen en de inzet van schepen te coördineren. Deze coördinatie heeft de bijkomende mogelijkheid dat de verschillende zeestrijdkrachten ervaring met onderlinge samenwerking kunnen opdoen. Volgens Luitenant-kolonel Arthur Stam verloopt deze coördinatie zeer goed: het is volgens hem “ook vooral een kwestie is van iedereen tevreden stellen met roulerend voorzitterschap.” Daarnaast stelt hij dat het de truc is SHADE vooral een tactisch orgaan te laten zijn waar deconflicting centraal staat. Het politieke spel moet vooral worden gespeeld in de International Contact Group on Somali Piracy.

Tactische Samenwerking
De introductie van het Mercury systeem en de oprichting van SHADE hebben hun vruchten afgeworpen. Adjudant De Wind, die tijdens de commandoperiode van Pieter Bindt aan boord was van de Evertsen, stelt dat de internationale samenwerking beter verloopt dan men kan vermoeden. De Wind vertelt: “Op een gegeven moment werd een Noors schip aangevallen en wij waren het dichtst in de buurt. Wij konden met de dertien gevangen piraten aan boord er gewoon niet nog meer bij hebben. Een Indiaas fregat in de buurt heeft het toen overgenomen. Die heeft een helikopter gestuurd en de kaping verijdeld.” Volgens hem was er ook goede samenwerking met Zuid-Korea en zelfs met Rusland en Iran werd goed samengewerkt.

Tijdens het Nederlandse commando over de ATALANTA missie heeft Commandeur Pieter Bindt zich in het bijzonder ingespannen om samen te werken met China. Zo heeft bijvoorbeeld de hoogste Chinese marineofficier in het gebied Zhiguo Wang een bezoek gebracht aan de Evertsen. Andersom heeft er ook scheepbezoek plaatsgevonden. Door de commandeur is bewerkstelligd dat een schip waarvoor geen konvooi is binnen de IRTC ook mag aanhaken in een Chinees of in een Indiaas konvooi.

Naast dit opmerkelijke succes in het smeden van maritieme samenwerking met China, is in de strijd tegen piraterij duidelijk geworden dat de scheidslijn tussen de EU en de NAVO op papier groter is dan in de praktijk. De niet-EU lidstaat Noorwegen (wel NAVO-lid) levert bijvoorbeeld een bijdrage aan de EU-missie ATALANTA en de EU aanvaardt ook bijdragen van de niet-EU lidstaat Kroatië (eveneens NAVO-lid), alsmede van Montenegro en Oekraïne.

Ook is er sprake van overlap wanneer men kijkt naar de lidstaten van beide organisaties in de strijd tegen piraterij. Nederland neemt bijvoorbeeld vanaf deze zomer deel aan zowel de NAVO-operatie Ocean Shield als de EU-operatie ATALANTA. Van juli dit jaar tot en met april 2011 patrouilleren achtereenvolgens Hr.Ms. De Zeven Provinciën, Hr.Ms. De Ruyter en Hr.Ms. Tromp voor de operatie Ocean Shield in de zee bij Somalië. Dit najaar, van september tot en met november, fungeert Hr.Ms. Amsterdam als bevoorradingsschip voor de EU-operatie ATALANTA. De bijdragen aan Ocean Shield houden verband met de Nederlandse deelname aan het permanente vlootverband van de NAVO. Nederland levert daarvoor vanaf 1 juli 2010 een jaar lang de commandant en een deel van de internationale staf. In de perioden dat deze vloot wordt ingezet voor Ocean Shield voert Nederland ook het bevel over de schepen in deze operatie. Het is natuurlijk ondenkbaar dat op het OHQ in Northwood een Nederlandse stafofficier bij de EU niet zou praten met een Nederlandse stafofficier bij de NAVO, al zijn de organisaties formeel strikt gescheiden.

Spillover effect?
Ondanks eventuele geopolitieke belangen die kunnen meespelen om met marineschepen aanwezig te zijn in de Indische Oceaan, hebben alle landen hetzelfde tactisch doel: het voorkomen en afschrikken van piraterij. Daarbij werken de verschillende landen samen om deze doelstelling te verwezenlijken. De strijd tegen piraterij kan derhalve als een momentum worden gezien om onderlinge samenwerking te verbeteren en militaire banden te smeden of aan te halen. Dit momentum moet niet worden onderschat: voor het eerst in de geschiedenis bestrijden alle vijf permanente leden van de VN-veiligheidsraad gezamenlijk een internationaal veiligheidsprobleem.

De vraag is of deze samenwerking kan overslaan naar een hoger politiek niveau. Niet alleen tussen de verschillende grootmachten verloopt de politieke samenwerking vaak stroef; ook is tussen de EU en de NAVO, als het om het hoogste politieke niveau gaat, geen sprake van goede samenwerking. Volgens Kees Homan kan de maritieme samenwerking overslaan naar het politieke niveau, al zullen de EU en de NAVO wel de problematiek aangaande Turkije en Cyprus met elkaar moeten oplossen.

Een ander obstakel voor een spillover-effect is de discrepantie tussen het martieme optreden en de geringe politieke ambitie van de lidstaten om de EU te laten optreden als ‘global actor.’ Dit vereist een investering in politieke en militaire capaciteiten. De huidige EU missie is bijvoorbeeld relatief eenvoudig uit te voeren, met name omdat er geen strategisch einddoel, een end state, is geformuleerd, maar enkel een end date. Zolang de missie haar taken kan uitvoeren, is de missie succesvol. Echter, om ook op langere termijn zich te profileren als grootmacht is ten eerste geld nodig, want net zoals voor de NAVO geldt voor de EU dat the costs lie where they fall. Daarnaast moet de politieke wil er zijn om zich als grootmacht te profileren. Zo staat het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensie Beleid vooralsnog op gespannen voet met de soevereiniteit van de lidstaten. Het valt dus te bezien of de EU zelf in staat is de deconflicterende rol die zij op tactisch niveau heeft, te vertalen naar een politiek niveau.

In dit stadium kunnen er echter nog geen conclusies worden getrokken over een eventueel spillover effect. Zo is de samenwerking tussen de EU en China bijvoorbeeld recht tegen de haren in van de Amerikanen. De Chinese admiraal aan boord van een Nederlands marineschip veroorzaakte bij de VS direct paniek.15 Daarnaast is het onduidelijk of de Chinezen enkel het doel van het verbeteren van de maritieme samenwerking hebben, wanneer zij een bezoek brengen aan Europees oorlogsschip. Verder is het de vraag wat er gebeurt wanneer het gemeenschappelijke doel van de strijd tegen piraterij daalt op de prioriteitenlijst van de verschillende actoren. Echter, door de praktische inslag zou de EU een impuls kunnen geven aan het verbeteren van internationale samenwerking en het daarmee verminderen van geopolitieke spanningen.

Conclusie
De mondiale machtsverschuiving kan worden aangehaald als reden voor de verschillende antipiraterij missies in de Indische Oceaan. Wanneer wordt ingezoomd op piraterijbestrijding valt op dat dit doel zich moeilijk leent voor rivaliteit. Integendeel, de gezamenlijke strijd tegen piraterij heeft voor ongekende maritieme samenwerking gezorgd. De vraag blijft of hiermee een basis is gelegd voor verdere politieke samenwerking.