Door Paul Steens - Vraag het militairen, zeevaarders, wetenschappers, juristen, ambtenaren op Buitenlandse Zaken, Somalische politici of de lokale bevolking. Allen zijn ze van mening dat een structurele oplossing voor het probleem van piraterij in de Golf van Aden moet worden gezocht aan land. Dat blijkt uit een rondgang van Stichting JASON langs deskundigen op het gebied van piraterij en piraterijbestrijding.

Ondanks inspanningen om schepen te beschermen en te bewapenen, is het aantal incidenten waarbij piraten betrokken waren in de Hoorn van Afrika in 2009 opnieuw toegenomen. Het heeft er alle schijn van dat het aanpakken en afschrikken van piraten op zee niet meer is dan symptoombestrijding. Om piraterij een halt toe te roepen moet in Somalië op korte termijn een functionerende overheid worden geïnstalleerd die de veiligheid in het land kan waarborgen. Op de langere termijn moet een eind worden gemaakt aan de schrijnende armoede in Somalië. Om deze doelen te bereiken is betrokkenheid vanuit de internationale gemeenschap bij de situatie aan land een voorwaarde, maar de politieke bereidheid daartoe vanuit de internationale gemeenschap is op dit moment nihil.

Al in het najaar van 2008 stelde Secretaris-generaal van de Verenigde Naties Ban Ki-Moon dat aan de problemen die piraten veroorzaken voor de kusten van Somalië geen einde komt zolang er niets wordt gedaan aan de andere problemen waar Somalië mee kampt. “Onze antipiraterij inspanningen moeten worden geplaatst in de context van een alomvattende aanpak die bijdraagt aan het vredesproces in Somalië en die ten doel heeft partijen te helpen om de veiligheid terug te brengen, regeringscapaciteit op te bouwen, mensenrechten aan de kaak te stellen en economische mogelijkheden in heel het land te creëren”, zo hield Ban Ki-Moon de leden van de Veiligheidsraad voor.

De Secretaris-generaal benadrukte dat de oplossing voor de problematiek moet worden gezocht in het bouwen van een stabiele staat, waarin de bevolking de kans heeft om zich te onttrekken aan de uitzichtloosheid. Volgens Roger Middleton, een Britse deskundige op het gebied van Somalische piraterij, kan aan de kapingen alleen een eind worden gemaakt als het gezag in Somalië wordt hersteld: ‘De meest effectieve wapens tegen piraterij zijn vrede en kansen in Somalië in combinatie met een effectieve en betrouwbare politiemacht en juridisch systeem.’

Beide observaties dateren uit het najaar van 2008, een moment dat piraterij in de Golf van Aden een grote vlucht had genomen en ook in de internationale politiek begon door te dringen welke gevolgen deze bedreigingen voor de scheepvaart hebben. De conclusie dat er alleen een einde aan piraterij gemaakt kan worden door het probleem bij de kern aan te pakken, wordt breed gedragen. Bijna alle deskundigen die in het voorjaar van 2010 door Stichting JASON werden benaderd, bevestigen desgevraagd dat de oplossing van piraterij op het Somalische vasteland ligt. Niettemin richt de internationale gemeenschap zich nog altijd voornamelijk op de bestrijding van de symptomen en niet op de aanpak van de kernproblemen: de armoede en de complete rechteloosheid in Somalië.

In de inleiding van het dossier is beschreven hoe de uitzichtloze situatie veel Somalische mannen doet besluiten hun geluk te beproeven als zeerover. Terwijl ze zich op deze manier weten te ontworstelen aan een kwijnend bestaan, duperen ze hun landgenoten ernstig. De gevolgen van piraterij laten zich voor de Somalische bevolking voelen. Door de sommen losgeld die door een kleine groep in de lokale economie worden gepompt, is er sprake van prijsinflatie waardoor producten voor het grootste deel van de bevolking onbetaalbaar worden. Bovendien maken piraten in de keuze van hun doelwit geen onderscheid tussen commerciële scheepvaart en schepen met humanitaire hulp aan boord. Met aanvallen op voedseltransporten verhinderen piraten de toegang van hun landgenoten tot basisvoorzieningen. Het is een van de doelstellingen van de ATALANTA missie van de Europese Unie om voedselschepen van de VN te escorteren en het daarmee mogelijk te maken dat burgers worden voorzien van hulpgoederen. Begin 2010 was het World Food Program genoodzaakt om de voedselhulp aan Somalië voor onbepaalde tijd op te schorten. Na voortdurende bedreigingen van medewerkers van de VN en ander non-gouvernementele organisaties in Somalië werd besloten tot het stopzetten van voedselhulp in het land. Een humanitaire ramp dreigt en daarmee wordt een nieuwe voedingsbodem gelegd voor het ronselen van jongens en mannen voor piraterij. Zo vormen uitzichtloosheid en piraterij een vicieuze cirkel.

Voor een effectieve aanpak van de armoede en hongersnood is het van belang dat er sprake is van politieke stabiliteit, maar juist daaraan schort het in Somalië. Het land heeft sinds drie jaar de twijfelachtige eer aanvoerder te zijn van de ranglijst die Foreign Policy bijhoudt over ‘failed-states’. Rob de Wijk, directeur van het Den Haag Centrum voor Strategische Studies, schaart Somalië onder de zogenaamde ‘black holes’. Deze gebieden vallen buiten de invloed van een centrale regering. Hierdoor zijn piraten en ook terroristische organisaties in de gelegenheid om straffeloos criminele activiteiten op te zetten. Veelzeggend is dat piraterij vanuit Zuid-Somalië in 2006 vrijwel volledig een halt werd toegeroepen op het moment dat de Unie van Islamitische Rechtbanken in Zuid-Somalië aan de macht was. Na de verdrijving van dit regime kwam piraterij weer sterk opzetten. Het geeft aan dat een functionerende overheid in staat is piraterij te voorkomen. In een samenleving waarin sprake is van wetteloosheid, gedijen piraten daarentegen optimaal. De afwezigheid van een effectief bestuur in Somalië maakt het onmogelijk om piraterij een halt toe te roepen.

Op dit moment beperkt de internationale gemeenschap zich tot militaire missies op zee. Deze inspanningen werpen hun vruchten af, maar kunnen de dreiging voor de scheepvaart in de Golf van Aden niet volledig wegnemen. Uit het voorgaande blijkt dat internationale politieke en militaire aanwezigheid aan land een voorwaarde is om piraten te stoppen en de aanwas van nieuwe piraten aan banden te leggen. De bereidheid voor een grootschalige grondmissie is vanuit zowel de Verenigde Naties, de NAVO als de Europese Unie echter afwezig. Dat heeft onder andere te maken met de onveilige situatie in het land, versterkt door het Amerikaanse trauma dat de Verenigde Staten overhielden aan hun grondmissie in Somalië in 1993. Het grootschalige Amerikaanse offensief stuitte op veel meer weerstand dan verwacht en mislukte vervolgens hopeloos. Met de kennis van toen achten regeringen de risico’s van een nieuwe grondmissie in het land te groot. Op dit moment wegen de gevaren die militairen lopen bij een eventuele grondmissie zwaarder dan de belangen die staten in de Somalische regio hebben.

Op de korte en middenlange termijn ligt het daarom niet voor de hand dat regeringen besluiten tot een grondmissie om de orde te herstellen. Een alternatief voor een grondmissie kan zijn het bieden van politieke en militaire steun aan de lokale Somalische autoriteiten. Hierbij hoeft geen sprake te zijn van aanwezigheid van militairen op de grond, maar kan de lokale overheid worden geholpen bij het opzetten van een kustwacht, een politiemacht en een justitieel apparaat.

Deze aanpak wordt bemoeilijkt door het feit dat het land bestaat uit drie gebieden die feitelijk autonoom zijn. Het formele aanspreekpunt voor de internationale gemeenschap is de federale regering (TFG) in Mogadishu. Dit bestuur heeft de facto het gezag over niet meer dan enkele vierkante kilometers in de hoofdstad. In Zuid Somalië bestrijden stammen en militante islamitisch groeperingen de regering en elkaar en heerst complete anarchie. Voor een eventueel buitenlands ingrijpen in de autonome provincies Puntland en Somaliland is formeel toestemming van de federale regering in Mogadishu nodig, hoewel de centrale overheid in de praktijk in deze gebieden geen enkele zeggenschap heeft. Voor de aanpak van piraterij schieten de formele contacten die de internationale gemeenschap onderhoudt met de federale overheid dan ook tekort.

Ondanks herhaaldelijke verzoeken vanuit Somaliland en Puntland weigeren regeringen zaken te doen met de autoriteiten van de gebieden die internationaal niet worden erkend. Het is een doorn in het oog van de overheden van Somaliland en Puntland. In een gesprek met JASON Magazine drong Abdullahi Ahmed Jama, de minister van Binnenlandse Zaken van Puntland, er bij staten op aan om steun te verlenen bij de aanpak van piraterij middels een missie aan land. “We zouden graag meer van ze zien”, zei Jama doelend op internationale hulpverleners en militairen. “We hebben ze vaak gevraagd om in onze havens te komen, met ons te spreken en onze mensen te helpen met de aanpak van de problemen aan land. (...) Het is veel makkelijker voor de international gemeenschap om te voorkomen dat piraten de zee op gaan dan ze op de oceaan te moeten zoeken.”

Op kleine schaal vinden wel degelijk contacten plaats tussen bijvoorbeeld militairen uit Frankrijk en de lokale autoriteiten van Puntland en Somaliland. Met enige regelmaat komen schepen van de ATALANTA missie in de havens in deze gebieden en vinden er gesprekken plaats met de kustwacht en politici. Ook zijn de gebieden vertegenwoordigd in de internationale contactgroep voor piraterij. In dit overlegorgaan zijn meer dan veertig landen en internationale organisaties vertegenwoordigd. De contactgroep is een platform voor uitwisseling van informatie over piraterij.

Hoewel Puntland en Somaliland op sommige overlegniveaus worden betrokken, wordt voorzichtigheid betracht omdat moet worden voorkomen dat de gebieden op basis van deze contacten hun onafhankelijkheidsstreven kracht bijzetten. Daar komt bij dat de afspraken met de deelgebieden niet op gespannen voet mogen staan met afspraken die gemaakt zijn met de federale regering in Mogadishu. Ook zijn er verdenkingen van schendingen van mensenrechten, corruptie en samenwerking met piraten door de autoriteiten van Puntland en in mindere mate Somaliland. Het maakt overheden huiverig om op grote schaal samenwerking aan te gaan.

Het directe gevolg is dat de internationale gemeenschap zich moet beperken tot kleinschalige projecten in samenspraak met de TFG waarvan bij voorbaat vast staat dat ze geen oplossing van het piraterijprobleem bieden. De Europese Unie heeft eerder dit jaar bijvoorbeeld besloten tot het opleiden van tweeduizend Somalische soldaten in Oeganda. Luitenant-kolonel Stam, stafofficier operaties bij de Permanente Militaire Vertegenwoordiging van Nederland bij de NAVO en de EU, gaf in een gesprek met JASON Magazine aan dat deze missie een klein stapje is in de aanpak van de ‘root causes’ van piraterij, maar bij lange na geen duurzame oplossing zal betekenen.

Contacten met de autonome Somalische regio’s zijn evenwel essentieel in de aanpak van die grondoorzaken. Want hoewel de ATALANTA missie redelijk effectief is, toont Clingendael-onderzoeker Bibi van Ginkel zich kritisch over de uitwerking van deze missie op lange termijn. Wanneer de internationale schepen uit de Golf van Aden weg trekken, krijgen piraten immers weer de vrije hand. Volgens Van Ginkel moet de oplossing op grass roots niveau worden gezocht. Daarbij moet samenwerking met de autoriteiten van Puntland en Somaliland niet uit de weg worden gegaan. Juist door middel van intensieve samenwerking met deze deelgebieden kan de regio worden gestabiliseerd en kan het armoede probleem worden aangepakt.

Ook Luitenant-kolonel Stam beseft dat de oplossing voor het piraterijprobleem gezocht moet worden op land, maar hij acht het onwaarschijnlijk dat deze er op korte termijn komt. “De internationale gemeenschap zal pas iets in Somalië gaan doen op het moment dat daar de tijd rijp voor is. (...) Op een gegeven moment is er ook politiek momentum en dan komt er iets. Het heeft alles te maken met politieke wil”. Stam specificeert niet waar dat ‘momentum’ uit kan bestaan, maar te denken valt aan de assimilatie van piraterij met terrorisme. Op dit moment stellen de door JASON geïnterviewde deskundigen dat daar nog geen sprake van is. Maar zij constateren ook dat terreurorganisaties in een wetteloze omgeving goed gedijen en dat terreurorganisaties piraterij kunnen gebruiken om inkomsten te vergaren.

Niet alle deskundigen die door JASON werden geraadpleegd stellen zich op de lijn dat ingrijpen op het Somalische vasteland de oplossing van het piraterij betekent. Rob de Wijk geeft aan dat piraterij “geen exclusief Somalisch probleem is”. Ook vanuit andere gebieden in de regio zou dreiging uitgaan. Uitgeweken Somaliërs opereren nu al vanuit andere gebieden en er zouden ook Jemenieten bij het ondernemen van piraterijacties betrokken zijn. Volgens De Wijk wordt de piraterij van buiten Somalië aangestuurd en zouden de opdrachtgevers in Mombassa, Dubai en Londen gevestigd zijn. In deze visie zou militair ingrijpen de piraterij niet definitief uitroeien en zal het probleem zich slechts verplaatsen, omdat het onmogelijk is om alle Afrikaanse en Aziatische kuststroken te beveiligen.

Sluitend bewijs voor de centrale aansturing van Somalische piraten vanuit het buitenland is er niet. Uit gesprekken met opgepakte piraten is niet gebleken dat ze opereren in strak geleide organisaties die hun doelen selecteren op basis van spionage van bedrijven [zoals havenbedrijven en rederijen, red]. Het staat allerminst vast dat de zeerovers inzicht hebben in de ladingen van de schepen die ze proberen te kapen. Veelzeggend is dat meerdere keren per ongeluk marineschepen zijn aangevallen. Ook de modus operandi van piraten in de Golf van Aden lijkt hierop te wijzen. Deze verschilt van piraten in Zuid-Oost Azië, waar na een kaping de bemanning meestal van boord wordt gezet en de lading wordt verkocht. Voor Somalische piraten gaat het om losgeld. De betrokkenheid van internationaal opererende piratenorganisaties is nog niet vastgesteld en het lijkt er veeleer op dat piraten voor de kust van Somalië ad hoc overvallen uitvoeren.

Ondanks de zorgelijke situatie in het land bestaat er vooralsnog binnen de internationale gemeenschap grote terughoudendheid om zich in Somalië te mengen. In zijn speech voor de Veiligheidsraad constateerde Ban Ki-Moon in 2008 dat de animo vanuit staten om daadwerkelijk in te grijpen door middel van het sturen van een troepenmacht nihil is. Nog altijd is geen enkele regering bereid troepen naar het land te sturen om de orde te herstellen. Deels heeft dit te maken met de onveilige situatie aan land, maar de trieste realiteit is ook dat in Somalië simpelweg geen grote belangen op het spel staan -en daarom geen prioriteit heeft.

Op kleine schaal worden inmiddels wel banden aangeknoopt met de autonome regio’s Puntland en Somali. Maar aan bereidheid om die contacten uit te breiden en te formaliseren ontbreekt het. Dit is een gemiste kans, want juist door contacten met de regionale autoriteiten kan op korte termijn belangrijke voortgang worden geboekt. Zolang er geen politieke bereidheid bestaat om de situatie aan land te verbeteren, is de aanwezigheid van een militaire vloot in de Golf van Aden een gebed zonder eind.