Door Miranda Geelhoed - Op woensdagavond 2 december 2009 hield de bemanning van de Hr. Ms. Evertsen 13 piraten aan. Het incident vond plaats 150 mijl ten zuiden van de kustplaats Salalah, in Oman. De piraten hadden eerder op de avond een koopvaardijschip onder de vlag van Antigua en Barbuda aan proberen te vallen. Na een gevangenschap van ruim twee weken werden de piraten op 17 december weer vrijgelaten.

De vrijlating van de dertien piraten riep in Nederland veel vragen op. Verontwaardigde koppen als “Marineschip laat piraten weer gaan” en “Vrijlating piraten: oliebollen gaven de doorslag” sierden het nieuws, terwijl in het parlement vragen werden gesteld5. Deze verontwaardiging is te begrijpen. De zaak tegen de piraten leek hard en duidelijk te zijn door het steekhoudende bewijs: camerabeelden van een poging tot kaping eerder op de dag en aangetroffen wapens en munitie. Toch werd er besloten enkel de spullen van de piraten af te pakken en ze daarna te laten gaan. De reden voor deze vrijlating kan men vinden in de vele internationale en nationale juridische haken en ogen die aan het piraterij probleem kleven.

In dit artikel wordt getracht een dieper
inzicht te verlenen in de juridische problematiek omtrent het piraterij probleem. Hierbij wordt de juridische grondslag op nationaal en internationaal niveau aangehaald en de verbreding van deze grondslag die heeft plaatsgevonden in het licht van de situatie in Somalië. Vervolgens wordt gekeken naar de keuze waarvoor een land wordt geplaatst: vrijlating of vervolging. Hierbij zal dieper worden ingegaan op de het onderliggende dilemma: de juridische complexiteit en ineffectiviteit van berechting tegenover de gedachte dat strafbaar gedrag ook daadwerkelijk bestraft moet worden.

Juridische grondslag
Piraterij of zeeroof is één van de oudste artikelen dat ons Wetboek van Strafrecht (Sr) kent. Artikel 381 lid 1 Sr stelt dat ‘hij die als schipper dienst neemt of dienst doet op een vaartuig, wetende dat het bestemd is of het gebruikende om in open zee daden van geweld te plegen tegen andere vaartuigen of tegen zich daarop bevindende goederen’ gestraft wordt als schuldig aan zeeroof met een gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaar of een geldboete van maximaal €74.000. Artikel 381 Sr zorgt ervoor dat zeeroof onder ons nationaal recht strafbaar wordt gesteld. Piraterij is echter geen louter nationale aangelegenheid, maar een grensoverschrijdend misdrijf strafbaar onder internationaal recht. Het is immers goed mogelijk dat zowel het slachtoffer als de dader zich buiten de jurisdictie van zijn staat bevinden. Het wordt wenselijk geacht dat deze vorm van criminaliteit overal ter wereld door de gehele internationale gemeenschap bestreden kan worden.

Ons Wetboek van Strafrecht en het
internationale Verdragenrecht voorzien in een grondslag voor bestraffing van
zeeroof buiten nationale jurisdictie wanneer het misdrijf in feite plaatsvindt
buiten elke rechtsmacht: het universaliteitsbeginsel. Dit beginsel ligt besloten in artikel 105 van het VN Zeerechtverdrag (ook bekend als UNCLOS) en in artikel 4 Sr (artikel 4 lid 5 Sr voor zeeroof). In een normale situatie zou de staat onder wiens vlag het schip vaart als eerste bevoegd zijn om op treden tegen het schip. Piraterij wordt echter door de internationale gemeenschap als een dusdanig erg misdrijf gezien, dat de artikelen inhoudende het universaliteitsbeginsel het mogelijk maken voor alle staten om tegen piraterij op te treden. Dit brengt met zich mee dat piraten op volle zee opgepakt kunnen worden door een staat die er in feite ‘niets mee te maken heeft’, omdat het internationaal recht van een universeel belang uitgaat. Een kanttekening die hierbij geplaatst dient te worden is dat het hier gaat om een bevoegdheid onder internationaal recht. Het antwoord op de vraag of een staat ook daadwerkelijk over kan gaan tot vervolging ligt besloten in het nationaal rechtssysteem (een implementatie van het UNCLOS) en het vervolgingsbeleid van de desbetreffende staat.

Het probleem met het universaliteitsbeginsel is dat het Zeerechtverdrag en ons nationale rechtssysteem an sich geen rechtsgrond bieden voor bestrijding van piraterij in territoriale wateren (TTW), maar enkel voor bestrijding van piraterij op volle zee buiten de rechtsmacht van een staat. Het zeerecht beoogt dus niet een supranationaal rechtssysteem ter berechting van piraten te vormen dat inbreuk zou maken op de soevereiniteit, maar enkel een universele rechtsmacht in wateren ‘die niemand toebehoren’. Het probleem is dat Somalië zelf (als failed state bestempeld) niet in staat is om piraterij in zijn TTW effectief te bestrijden.

Om piraterij in de Somalische kustwateren toch te bevechten heeft de VN Veiligheidsraad op grond van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest de staten die met Somalië samenwerken geautoriseerd de territoriale wateren binnen te gaan en daar met gebruik van all necessary means piraterij te bestrijden. De toestemming van de formeel erkende regering van Somalië (TFG) was hierbij een essentieel component. De TFG heeft deze toestemming verleend voor operatie ATALANTA van de European Union Naval Force (EUNAVFOR) en voor de NAVO operatie Ocean Shield. Hiermee heeft de internationale gemeenschap een bredere toepassing van het universaliteitsbeginsel voor de uitzonderlijke situatie in Somalië gerealiseerd.

Vervolging of vrijlaten
Door de vrijheid die landen toekomt in de beslissing om piraten wel of niet te volgen komt het bij het oppakken van piraten dus neer op de vraag: vervolgen of vrijlaten. Dat vrijlating niet wenselijk wordt geacht staat voorop. De piraten hebben immers een ernstig strafbaar feit gepleegd en dienen hiervoor gestraft te worden. Toch is overgaan tot berechting geen vanzelfsprekende keuze. Berechting is een kostbare aangelegenheid en de vele opgepakte piraten vormen een zware belasting voor een rechtssysteem.

Zoals al eerder naar voren is gekomen is Nederland onder internationaal recht enkel bevoegd en niet verplicht om piraten te vervolgen. Alhoewel Nederland dus in principe elke piraat mag vervolgen, voert zij een beleid enkel piraten te vervolgen die een direct Nederlands belang hebben geschaad. Daarbij kan gedacht worden aan de aanval op een Nederlands schip; op een schip varende onder Nederlandse vlag; een schip met van een Nederlandse reder of met Nederlandse bemanning. Daarbij komt dat zelfs als dit belang wordt geschaad en een piraat wordt opgepakt in Nederland wordt uitgegaan van het opportuniteitsbeginsel: het is aan uiteindelijk aan het Openbaar Ministerie om te bepalen of vervolging wenselijk (opportuun) is of niet.
Een tweetal recente voorvallen betreffende piraterij en de Nederlandse justitie tonen aan dat per geval wordt bekeken of vervolging en daaropvolgend berechting wenselijk wordt geacht.

Het eerste voorval betreft een vijftal Somalische piraten in de Golf van Aden die in januari 2009 een vrachtschip uit de Nederlandse Antillen aanvielen. De piraten werden opgepakt door de Deense marine en overgedragen aan Nederland. Het tweede voorval betreft de in de inleiding al aangehaalde zaak van de dertien piraten.

Het eerste voorval verschilt niet alleen in de uitkomst van de vervolgbeslissing van het tweede voorval, maar ook in de feiten die tot deze beslissing leidden. In het geval van de vijf piraten werd er volgens het OM een Nederlands belang geschaad: het betrof een schip uit de Nederlandse Antillen. In het geval van de dertien piraten werd geen Nederlands belang geschaad. Nederland functioneerde destijds enkel als ‘politieagent’ in het kader van operatie ATALANTA toen zij de dertien piraten oppakte.

Uiteindelijk besloot het OM tot vervolgen in de zaak van de vijf piraten. In tegenstelling tot de vrijlating in december hoorde men weinig negatieve geluiden uit de samenleving over deze vervolging. De gedachte leek te zijn: strafbaar gedrag moet gestraft worden, en gelukkig voorziet ons internationaal en nationaal rechtssysteem in een juiste rechtsgrond. Kritisch bekeken is het echter maar de vraag of Nederland met vervolging van deze vijf piraten zoveel beter af is dan met de vrijlating van de dertien. Zoals strafpleiter mr. W.J. Ausma in een interview met JASON stelt: “Het is totaal van de zotte.” De topadvocaat, die zelf één van de vijf piraten onder zijn vleugel heeft genomen, ziet weinig nut in de strafvervolging van de piraten. Hij beroept zich hierbij op het geringe belang waarmee de piraten uiteindelijk naar Nederland zijn gehaald, plus de kans dat ze hier ook nooit meer weg zullen gaan.

Nederland is samen met Frankrijk, India, de Verenigde Staten en recentelijk ook Duitsland, een van de weinige land buiten Afrika die zijn juridische vingers aan Somalische piraten durft te branden. Nederland lijkt opzoek te zijn naar glamour: even zal ons rechtssysteem in de internationale spotlight staan. Er is immers nog nooit iemand daadwerkelijk op basis van artikel 381 Sr veroordeeld en zonder deze jurisprudentie lijkt alles nog mogelijk. Wanneer het licht gedoofd is blijkt echter dat de piraten het hier prima naar hun zin hebben in de ‘luxe’ Nederlandse gevangenissen.

Daarbij komt dat het hele systeem erg willekeurige trekjes heeft gekregen. Een piraat die een schip probeert te kapen kan van alles te wachten staan. In het voor hem slechtste geval zal hij worden opgepakt en in een Afrikaanse gevangenis worden gestopt, waar hem een relatief zware gevangenisstraf onder erbarmelijke omstandigheden te wachten staat. De gunstigere opties zijn voor hem echter veel aannemelijker: vrijlating of detentie in een gevangenis in het westen.

Internationale overeenkomsten
Zoals al naar voren gekomen, lijkt berechting onder nationaal recht, in westerse landen, een slechte optie. De EU is daarom overgegaan op het stimuleren van berechting in de regio en heeft overdrachtsovereenkomten gesloten met Kenia en de Seychellen. Het verdrag maakt overdracht van door de EU opgepakte piraten aan de landen mogelijk, maar verplicht hen hierbij niet tot vervolging. De Seychellen zijn beleidsmatig iets ‘kieskeuriger’ dan Kenia. De EU had dan ook voornamelijk op Kenia gerekend voor een overdracht toen de Nederlandse marine de dertien piraten gevangen hield. Toch was Kenia niet bereid om de piraten over te nemen en te vervolgen. Kenia wilde voor deze keuze geen motivatie geven, maar aannemelijk is dat de beslissing is gebaseerd op de overbelasting van het rechtssysteem door de vele, reeds vervolgde piraten en de binnenlandse veiligheid.

Internationaal tribunaal
De vraag die ons dus rest: welke opties zijn er dan nog over? Berechting in westerse landen lijkt kostbaar en bovendien inefficiënt. Berechting in de regio door verdragen met landen als Kenia en de Seychellen lijkt zinvoller, maar de vraag naar vervolging overstijgt hier ver de capaciteiten van de lokale rechtssystemen.

In het voorjaar van 2009 begon men een nieuw geluid te horen in de internationale gemeenschap afkomstig uit Nederland. Minister Verhagen sprak van de mogelijkheid van een internationaal tribunaal voor de berechting van piraterij. Dit tribunaal zou gevestigd moeten worden in de Somalische regio en zou moeten voorzien in effectievere vervolging en berechting van piraten. Het piraterij tribunaal zou piraten sneller kunnen berechten; een duidelijkere, onwillekeurige lijn kunnen trekken in de berechting van piraterij en de regionale rechtssystemen kunnen ontzien. In eerste instantie leken vele staten er wel oren naar te hebben. Duitsland, maar ook Rusland spraken zich positief uit over een eventuele oprichting van een tribunaal en verklaarden zich bereid om te kijken naar de mogelijkheden.

The Office of the Legal Adviser, de juridische afdeling van de Verenigde Naties, schatte de kans op brede steun van de VN echter als onvoldoende in. De oorzaak hiervan ligt in de benodigde steun van of de Algemene Vergadering of de Veiligheidsraad, waarbij voldoende consensus binnen de VN essentieel is. Deze overeenstemming ontbreekt en het wordt dus moeilijk om te voorzien in de juridische grondslag voor de oprichting van tribunaal.

Vele landen, waaronder de Verenigde Staten, hebben zich uitgesproken tegen een piraterijtribunaal. Deze landen pleiten voor een verder ontwikkeling en onderbouwing van de bestaande situatie: een investering in de regionale rechtssystemen.
Voor deze visie valt ook wat te zeggen. Een piraterij tribunaal is kostbaar en een investering van zeer tijdelijke aard. Het tribunaal zal zich richten op de berechting van piraterij zolang dat een fundamenteel probleem in de Somalische regio is. Er wordt van buitenaf iets gevestigd in de regio, om het daarna, wanneer het niet meer nodig is, weer weg te trekken. Het gevolg: een investeringsverlies, maar ook een verlies van kennis.

Conclusie
Gesteld kan worden dat het vervolgen en berechten van piraten juridisch gezien erg gecompliceerd is. Alhoewel het internationale recht en vele nationale rechtssystemen voorzien in een rechtsgrond voor vervolging, is het uiteindelijk aan een land zelf om tot vervolging over te gaan. Vervolging en berechting wordt geacht de juiste beslissing te zijn, zeker wanneer een nationaal belang is geschaad. Het idee hierachter is dat misdadigers niet zomaar vrijuit mogen gaan. Toch lijken effecten als generale en speciale preventie minimaal te zijn en lijkt het er niet op dat de vervolgde piraten wakker zouden liggen van een gevangenisstraf.
De EU heeft getracht het juridische probleem op te lossen door berechting te verplaatsen naar de regio, te weten Kenia. Deze oplossing lijkt niet steekhoudend, doordat het aantal ‘aangeleverde’ piraten de capaciteit van het Keniaans rechtssysteem overstijgt. Een andere regionale mogelijkheid: een piraterij tribunaal, lijkt een quick fix van het probleem. Piraten kunnen sneller en effectiever worden bestraft. Toch lijkt de internationale gemeenschap sceptisch over deze oplossing, doordat deze zeer tijdelijk van aard is.

Investeren in de regionale rechtssystemen lijkt vooralsnog de beste oplossing. Aangezien Somalië zelf nog lang niet klaar is om over piraterijvervolging na te denken, zal deze investering zich moeten richten op de omringende landen. Deze landen zullen overtuigd moeten worden. Door het sluiten van verdragen kan de grote last die de vervolging met zich meebrengt verspreidt worden over verschillende rechtssystemen.

De internationale gemeenschap moet haar ogen openen en rechtsgeleerde koppen van over de wereld dienen bij elkaar te worden gestoken. In samenwerking en kennisoverdracht dient de oplossing te worden gevonden om het juridische vacuüm van het piraterij probleem op te vullen.