Ter verdediging van nowhere man Ban
Door Ties Schelfhout - September 2009 was de maand waarin de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN) werd geopend, alsook de gelegenheid waarin het ‘Parlement van de Mensheid’ haar 64e zitting hield. Dit jaar houdt het ‘Parlement van de Mensheid’ haar 64e zitting. Tevens is de Zuid-Koreaan Ban Ki-Moon nu twee en een half jaar de hoogste ambtenaar, de Secretaris- Generaal (SG) van de VN. Tijd om de tussenbalans op te maken over zijn leidinggeven van het Secretariaat van de belangrijkste mondiale organisatie. Veel commentatoren zijn uiterst sceptisch over zijn functioneren: Ban zou onzichtbaar en zonder daadkracht zijn.1 Het is echter voorbarig om Ban Ki-Moon al af te schrijven, want zijn hervormingen zijn nog in volle gang. Zelfs op politiek vlak zou hij nog voor vuurwerk kunnen zorgen.

De kritiek op zijn functioneren is niet van de lucht. In de juli/augustus editie van het gezaghebbende Foreign Policy magazine stelt Jacob Heilbrunn dat Ban de VN irrelevant zou maken.2 Na een jaar zouden veel wereldleiders nog steeds niet weten wat zijn voor-en achternaam is.3 In een gelekte memo schreef Mona Juul, een Noorse diplomate, dat Ban Ki-Moon op alle fronten aan het falen is.4 Adviseurs rond Hillary Clinton en haar permanente vertegenwoordiger Susan Rice zouden spreken van een one term SG. Op webblogs zoals het goed ingevoerde Inner City Press wordt, naast dagelijkse kritiek, al gespeculeerd over de opvolging.

Het belangrijkste punt van kritiek vormt zijn gebrek aan leiderschap. Ban zou zich moeten richten op organisatorische hervormingen. Volgens critici komt hier weinig van terecht. Hij beloofde bij zijn aantreden transparantie maar geeft tot dusver de voorkeur om de media te woord te staan via persvoorlichters. Hij gaf aan vrijwillige financiële openheid van zijn naaste medewerkers te verlangen, iets waarin weinigen hem volgden; sommigen laten zich steunen door bijdragen van hun lidstaten.5 Tevens bestaat er een groot gat tussen de speeches waar de nadruk ligt op samenwerken en de woede-uitbarstingen richting zijn naaste medewerkers.6 In een recente speech voor het hoger leidinggevend kader van de VN in Turijn laakte Ban de traagheid, verkokering en egoïstische praktijken binnen het VN Secretariaat. “I tried to lead by example. Nobody followed.” constateerde hij bitter.

Daarmee zou hij de organisatie op de belangrijkste onderwerpen irrelevant maken. In plaats van de VN te sturen op onderwerpen als klimaatverandering, internationaal terrorisme en de financiële crisis zou hij volgens Heilbrunn een toevallige toerist zijn die honoraire doctoraten verzamelt en vergeetbare speeches houdt. Als voorbeelden worden genoemd zijn passieve houding in het conflict tussen de Srilankaanse overheid en de Tamils, waarin sprake was van grootschalige mensenrechtenschendingen.8 Tijdens de financiële crisis wordt Ban Ki-Moon verweten niet genoeg op te komen voor de overige 172 lidstaten, hoofdzakelijk ontwikkelingslanden die niet tot de exclusieve G20 behoren.
In algemene zin lijkt het erop of staten, Westerse media en niet-gouvermentele organisaties de SG meer competenties toedichten dan is voorzien in het oprichtingsverdrag van de VN. Wellicht kan men stellen dat het goed lezen van het VN Handvest de hoge verwachtingen had kunnen temperen. De relevante bepalingen van zijn functie zijn vastgelegd in hoofdstuk XV van het VN-Handvest. Ingevolge artikel 97 heeft de SG als hoofdtaak om chief administrative officer te zijn van de organisatie.9 De voormalige VN Ambassadeur voor de VS, John Bolton, was hier zeer stellig in: de vorige Amerikaanse regering had geen behoefte aan een gepolitiseerde SG. Men beoogde een effectieve, stille bureaucraat die de VN kon gaan hervormen. Ban, die als oud-minister van Buitenlandse Zaken in Zuid-Korea op zijn departement de bijnaam ‘de Bureaucraat’ had, voldeed perfect aan de functieomschrijving. Ook China en Rusland zagen in Zuid-Koreaanse Ban Ki-Moon een acceptabele kandidaat.

De traagheid van de Secretariaatshervormingen zijn slechts ten dele te wijten aan Ban. Zoals bij iedere internationale organisatie is de SG van de VN afhankelijk van de machtigste lidstaten. Dit blijkt uit de politiek-financiële sturing vanuit de vijf permanente lidstaten van de Veiligheidsraad (P5), maar er zijn ook vele posities binnen het Secretariaat die ‘van oudsher’ naar de meest invloedrijke lidstaten gaan. Zo gaat de hoogste post in het Departement van Vredesoperaties traditioneel naar een Fransman. De gevolgen voor de mobiliteit van werknemers in het Secretariaat zijn desastreus. In de eerdergenoemde toespraak in Turijn stelde Ban dat sommige mensen al meer dan 15 jaar op dezelfde positie zaten. Samen met zijn omnipresente vice-chefstaf Kim lijken zijn invoering van een roulatiesysteem en een persoonlijk ontwikkelingsplan voorzichtige stapjes naar de professionalisering van de VN.

De tweede belangrijke competentie van een Secretaris-Generaal is politieker van aard. Zo kan hij op grond van artikel 99 van het Handvest onderwerpen agenderen bij de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering, en daarnaast goede diensten aanbieden. Het was onder oud-SG Annan een aanname geworden dat de SG pro-actief uiting gaf aan de mening van de wereld.10 De voorganger van Ban nam dergelijke interventies als vanzelfsprekend bij de functie, en probeerde die rol te verankeren. Annan stelde zelf in zoveel woorden, dat:

“the United Nations has almost certainly prevented many wars by using the Secretary-General’s “ good offices” to help resolve conflicts peacefully. And over the past 15 years, more civil wars have ended through mediation than in the previous two centuries, in large part because the United Nations provided leadership, opportunities for negotiation, strategic coordination and the resources to implement peace agreements.”11

Met dit statement had Kofi Annan wellicht iets weg van het teveel belovende collegelid. Het is zeker niet waar dat de huidige Secretaris- Generaal zich heeft teruggetrokken in de bemiddelingssector, zoals blijkt uit zijn recente bezoeken aan Myanmar. Echter, de politieke speelruimte van de SG wordt bepaald door de mogelijkheden tot onpartijdigheid, goede samenwerking met de P5 en persoonlijke eigenschappen. Deze cruciale factoren zijn na het vertrek van de charismatische Annan drastisch veranderd. Bovendien maakt Ban zich op eigen wijze sterk voor deze bevoegdheid.12 De Veiligheidsraad, het Secretariaat en de suborganen spelen nog steeds een actieve rol in het voorkomen en beëindigen van conflicten, en de Secretaris-Generaal speelt hierin ex officio een belangrijke rol; hij meldt aan staten op discrete wijze wat zij moeten weten, niet wat zij willen horen. Ban delegeert veel naar Speciale Adviseurs en laat de ruimte voor particuliere initiatieven van niet-gouvermentele organisaties in bemiddeling. Zelf claimt hij ook een rol te hebben gehad in de vrijlating van twee Amerikaanse journalisten door Noord-Korea, toegeschreven aan Bill Clinton.13 Een ander voorbeeld is Ban’s indirecte steun aan de bemiddelingspoging van Kofi Annan tijdens de Keniaanse verkiezingscrisis in 2007. Dit laat zien dat Ban een diplomatieke teamplayer is die de spotlight deelt om de doelen van zijn organisatie te bereiken.

Een extra complicerende factor voor Ban is dat het altijd makkelijk schieten is op de tekortkomingen van de Verenigde Naties. Het politieke kapitaal van een Secretaris-Generaal kan snel versnipperen, een overvloed aan wereldproblematiek ligt altijd op de loer. Zo kiest Ban ervoor zijn politieke kapitaal in te zetten op klimaatverandering. Dit lijkt een verstandige keuze: in vergelijking met de ontwikkelingen in het mensenrechtenregime van de afgelopen 65 jaar is het klimaatverdragsysteem nog pril te noemen. Critici van Ban dienen te beseffen dat het willekeurig uitzoeken van onderwerpen en dan de SG beschuldigen dat hij niet wezenlijk bijdraagt aan de oplossing, bijdragen aan een verkleining van de speelruimte die Ban op dit soort terreinen heeft.

Ten slotte lijkt het internationale speelveld niet op dat van zijn voorganger. In tegenstelling tot Annan bevindt Ban zich in een multipolaire wereld, bestaande uit een bonte waaier van machtige actoren. Zijn eerste optreden in dit speelveld tijdens de belangrijkste internationale VN conferentie onder zijn leiderschap wordt alom geprezen. Tijdens de top van het UNFCCC te Bali in december 2007, gingen de Verenigde Staten, als belangrijkste mogendheid, alsnog overstag met een principeverklaring. Mocht het Noord-Koreaanse regime ineenstorten dan ligt er voor Ban een duidelijke sleutelrol weggelegd, en daarmee wellicht een mogelijke Nobelprijs voor zijn goede diensten in het verschiet. Overigens liggen de sleutels van zijn herbenoeming minder in handen van de VS, maar eerder in die van China en Rusland, die tot op heden zeer positief zijn over Ban.

Hoewel uit het bovenstaande blijkt dat er veel kritiek is, kan men toch stellen dat Ban Ki-Moon nog niet kan worden afgeschreven. Het wordt dus tijd voor de critici om afstand te doen van de persoonlijke aanvallen en aan de nieuwe stijl te gaan wennen. Het eindoordeel op Ban’s functioneren zal afhangen van zijn resultaten in de professionalisering van de VN, zijn winsten op klimaatverandering en de invulling van goede diensten. Pas in de komende twee jaar (of in zijn tweede ambtstermijn) zal blijken of Ban Ki-Moon volgroeit tot een erkend wereldleider als Secretaris-Generaal van de belangrijkste internationale organisatie.

Ties Schelfhout is afgestudeerd in Internationaal Recht aan de UVA (LL.M) en Politieke Wetenschappen in Leiden (M.A.).