Door Johannes Visser - A 24/7 Joint Effort for Stability
Het grotendeels van eigen bodem ontsproten verzamelwerk “Managing Civil-Military Cooperation” is een zeer complete en welkome bijdrage aan de bestaande literatuur over internationale civiel-militaire samenwerking (CIMIC). Het schetst een gemengd beeld van de resultaten van vele missies, variërend van hulpverlening na natuurrampen, tot aan militaire interventie.

Op rigoureuze en analytische wijze ontleden de auteurs de dagelijkse praktijk on the ground, veelal aan de hand van academische hypotheses. Voortdurend is de rode draad hierbij de wisselwerking tussen de betrokken spelers; lokaal, nationaal, internationaal en transnationaal. Ondanks een waaier van compleet verschillende missies komt dezelfde problematiek telkens weer bovendrijven: de behoeftes van het hulpontvangende land binnen een lokale structurele en culturele context versus de fluctuerende eisen en caveats van de nationale overheden die tot uitzending hebben besloten; de schurende werking tussen de civiele en militaire actoren als gevolg van deze complexe en dynamische context; de behoefte aan een geïntegreerde civiel-militaire interface; en een betere naamsbekendheid en reputatie van hulpverlenende instanties.

De traditionele aanpak van internationale missies binnen de NAVO kwam sinds haar oprichting vooral voort uit naoorlogse percepties en de praktijk van de Koude Oorlog, waarbij CIMIC een ondersteuning van militaire middelen was, maar los stond van de tactische commandovoering. Na de missie in Bosnië eind jaren 90 ontwikkelde het een nieuwe aanpak. In deze benadering gaat Defensie, meestal na beëindiging van de gewelddadigheden, in samenwerking met burgerorganisaties aan de slag met wederopbouw, training, logistieke ondersteuning en humanitaire hulpverlening. In Nederland is CIMIC vooral na de missie in Cambodja (UNTAC) geëvolueerd tot het 3D concept, waarbij Defensie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking nauw met elkaar en tal van andere actoren samenwerken. Omdat de grenzen tussen de diplomatieke Peace Keeping Missions en vechtmissies geleidelijk vervagen, is een synergetische benadering van CIMIC meer dan ooit van belang.

Het tweede deel van het boek voorziet in een uitgebreide behandeling van CIMIC in gevallen van zowel natuur- als door mensen veroorzaakt geweld. De auteurs stellen dat de hulpverlening aan Pakistan na de aardbeving van 2005 een redelijk succesverhaal is te noemen. Helaas was dit niet het geval in het door oorlog verscheurde Sri Lanka waar de tsunami in 2004 de bestaande spanningen tot een kookpunt deed stijgen. De plaatselijke bevolking werd in eerste instantie wel goed bereikt, maar na verloop van tijd verliep de hulp veelal langs socio-etnische, geopolitieke en militaire scheidslijnen, en ging het onderdeel uitmaken van de binnenlandse machtsstrijd.

In Albanië werd de samenwerking tussen Defensie en civiele hulpverleners te vaak geplaagd door wederzijds wantrouwen en onwetendheid over elkaars taken. Een verandering in de omstandigheden (een toenemende vraag naar civiele diensten) leidde tot onvoldoende herkalibratie van de militaire input. Deze onzekerheid met betrekking tot civiele en militaire taken en verantwoordelijkheden wordt door de auteurs specifiek genoemd als een belangrijk obstakel dat in de weg staat van goede samenwerking. De lessen om deze onzekerheid te doen afnemen zijn in Kosovo wel toegepast, maar de overgang van noodhulp naar reconstructie nam de verwarring met betrekking tot doel- en taakstellingen (van militairen) onvoldoende weg.

Het onderzoek naar CIMIC bij stabilisatie- en wederopbouwmissies is in deel drie verder uitgewerkt. Hier komt naar voren dat spanningen tussen civiele en militaire actoren veelal ontstaan, wanneer de veiligheidssituatie is genormaliseerd en de focus verschuift van peace keeping naar wederopbouw. In concreto speelde dit gedurende de missie in Kongo, waarbij onder de belangrijke spelers verwarring bestond over de doelstellingen van de missie, en men weinig overtuigd was van de meerwaarde van de missie. Ook was de samenwerking tussen CIMIC en Monuc, en tussen de militaire en civiele componenten, gebrekkig te noemen. Wel wordt de Nederlandse aanpak geroemd vanwege het inzetten van vrijwilligers en functionele specialisten. De missie zou in kracht kunnen toenemen indien het CIMIC Centre for Excellence en de onderwijsprogramma’s worden gestimuleerd, en het samenspel van Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking en Defensie wordt geïnstitutionaliseerd. Omdat NGOs vaak slecht zichtbaar zijn bij de plaatselijke bevolking, is het ook van belang om CIMIC beter onder de aandacht te brengen.

Afghanistan

Missiegebied Afghanistan is in meerdere opzichten een vreemde eend in de bijt, nadat de militaire invasie een fase inluidde die werd gekarakteriseerd door een bonte verzameling van missies, actoren en mandaten binnen het volledige geweldsspectrum. Traditionele scheidslijnen op economisch en politiek gebied, tussen statelijke en niet-statelijke actoren, civiel-militaire verhoudingen en binnenlandse en internationale actoren, gelden daar nauwelijks. Er moet in veel grotere mate dan in andere missies rekening gehouden worden met de lokale context. Strategische plannen kunnen als gevolg van discrepantie met de dagelijkse realiteit de prullenbak in, of moeten worden aangepast. Daarentegen bestaat er in tegenstelling tot veel humanitaire interventies wel nauwere civiel-militaire samenwerking, veelal omdat de civiele eenheden vanwege de slechte veiligheidssituatie veel meer van militairen afhankelijk zijn voor hun beveiliging. Dit heeft tot gevolg dat de bevolking meer vertrouwen heeft in laatstgenoemden wanneer het gaat om hulpverlening. Een positieve ontwikkeling is de graduele ‘Afghanisering’ van veiligheid en wederopbouw, waarbij de verantwoordelijkheid steeds meer wordt overgedragen aan het Afghaanse leiderschap in de provincie en in Kaboel. Voordat het echter zover is zullen de Provinciale Wederopbouwteams eerst in omvang en aantal moeten toenemen, moet de kwaliteit van training voor hun personeel verbeteren, alsook de kwaliteit en verdere ontwikkeling van de civiele expertise en de effectiviteit van haar benchmarks.

Prestatiemeting

De opgedane ervaringen in tal van missies hebben een schat aan informatie opgeleverd waarop beleidsmakers en uitvoerders kunnen voortborduren teneinde de successen te herhalen, fouten te vermijden en betere effectiviteit en efficiëntie te realiseren. Men kan hierbij denken aan resource sharing, het verdelen van taken en voorkomen van dubbel werk. Met betrekking tot prestatiemeting onderscheiden de auteurs vier benaderingen, die zij indelen op organisatie- en netwerkniveau. Op het laagste niveau wordt de bijdrage van individuele en geïsoleerde organisaties geëvalueerd. Nationale capita kunnen zo heel specifiek zien welke resultaten geboekt zijn, maar de spill-over effecten van andere organisaties binnen het netwerk zijn hierbij niet zichtbaar. Dit gebeurt wel op een hoger niveau, waarbij de managementprestaties over de gedeelde middelen wordt gemeten. Omdat hier sprake is van interdependentie tussen de betrokken organisaties in vaak afgelegen gebieden, kan op transparante wijze worden geschetst wat het gebruik van de middelen en de kosten per organisatie of binnen het netwerk zijn geweest, afhankelijk van de behoefte vanuit de situationele context of de vraag van de thuisbasis. Op het hoogste niveau van prestatiemeting ten slotte, wordt de strategische organisatie van de civiel-militaire interface onder de loep genomen. Aan de hand van ‘geneescriteria’, die op dat moment het meest optimale alternatief voorstaan, wordt beleid geëvalueerd en aangepast.

Deze vier niveaus lopen in elkaar over en aggregeren naar het hoogste niveau. Afhankelijk van de omstandigheden kiest men voor een specifieke meting. De focus ligt op het organisatieniveau indien de thuislanden strengere vereisten stellen aan de missie (vanwege de publieke opinie of in het geval van korte missies); wanneer missies geografisch begrensd zijn; waar een hoger geweldsspectrum een hechte samenwerking vereist; en in afgelegen gebieden waar in geïsoleerde omstandigheden wordt gewerkt. Daarentegen worden prestatiemetingen van civiel-militaire samenwerking veelal op netwerkniveau uitgevoerd indien de behoeftes van de missies prevaleren boven nationale politieke belangen (in het geval van een noodtoestand of mensenrechtenschendingen); de missies functioneel georganiseerd zijn (focus op watermanagement, onderwijs etc.); en wanneer de uitvoering plaatsvindt in gebieden waar al juridische, institutionele en sociale infrastructuur aanwezig is (en dus een meer complexe samenleving bestaat).

De auteurs sluiten af met een voorzet voor toekomstig onderzoek over CIMIC, alsmede aanbevelingen aan de hand van de eigen bevindingen. Academici, beleidsmakers en overig geïnteresseerden in civiel-militaire samenwerking tijdens vredesmissies zullen tevreden zijn met deze aanbevelingen, waarvan enkele, zonder teveel in details te hoeven treden, zeker het benoemen waard zijn. Allereerst zal een geïntegreerde civiel-militaire leiding in noodsituaties en postconflict situaties intensief moeten samenwerken met de eigen nationale overheden, maar tegelijkertijd de wederopbouw- en humanitaire programma’s centreren rond initiatieven in de lokale context. In deze context moet de hulpverlening vraaggestuurd zijn, met name wanneer de vraag verschuift van militaire vuurkracht naar civiele expertise.

Hoewel er geen magische formule is voor de ideale vorm van civiel-militaire samenwerking (de verhoudingen kunnen uiteenlopen van wederzijdse afhankelijkheid tot vijandigheden) zal per missiegebied specifiek beleid ontwikkeld moeten worden. Dit is alleen mogelijk indien het civiele en/of militaire hoofdkwartier de ruimte biedt aan het strategisch management en de uitvoerders om tot een best practice te komen. Intra- en interorganisatorische samenwerking is dan het meeste gebaat bij voorspelbare, flexibele controlemechanismen en een proces waarin vertrouwensbanden opgebouwd worden. Het opleiden van civiele krachten op basis van ervaringen van eerdere missies lijkt de gebruikelijke open deur, maar ook militairen kunnen op dit gebied nog veel bijleren. Ten slotte blijft het, met het oog op toekomstige missies, van het grootste belang om te blijven kijken naar de eigen prestaties en, zo goed en zo kwaad als het gaat door te modderen met wat wel werkt.

Johannes Visser is student bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam, binnen het masterprogramma international public management and public policy. Hij is verder eindredacteur van JASON Magazine. Deze boekrecensie is in juli 2009 verschenen in Vrede & Veiligheid.

Edited by Sebastiaan J.H. Rietjens & Myriame T.I.B. Bollen
Ashgate Publishing Limited, 2008, eerste druk
ISBN: 978-0-7546-7281-4
257 pagina’s, €65,-