Door Dick Leukdijk - Zelden zal een ambtelijke notitie van ruim vijf jaar oud in politiek Den Haag zoveel ophef hebben veroorzaakt als ‘ memorandum DJZ/IR/2003/158’ dat op 19 januari jl. in NRC Handelsblad werd ‘gelekt’. Het document werd zo’n beetje ontvangen als de ‘moeder aller memoranda’ inzake de politieke steun van Nederland aan de invasie van Irak in maart 2003, de ultieme ‘objectieve volkenrechtelijke inschatting’ die zou aantonen dat premier Balkenende geen poot had om op te staan met zijn bewering dat zijn visie berustte op ‘een sluitende juridische redenering’.

In het memorandum namen de juristen van de Dienst Juridische Zaken (DJZ) nadrukkelijk afstand van de officiële Nederlandse argumentatie als zouden de resoluties van de Veiligheidsraad vanaf november 1990 ‘voldoende rechtsgrond’ bieden voor militair optreden tegen Irak in het voorjaar van 2003. Ze voerden daarvoor een tweetal argumenten aan. Zo wezen zij erop dat de machtiging tot geweldgebruik in resolutie 678 (1990), die de basis legde voor de Golfoorlog in 1991, voor twee doelen gold: (a) de terugtrekking van de Iraakse troepen uit Koeweit en (b) het herstel van de internationale vrede en veiligheid in het gebied. Met het ingaan van het staakt-het-vuren in april 1991 was niet alleen Koeweit bevrijd, maar moest ook, naar de opvatting van de DJZ-ambtenaren, het tweede genoemde doel (het herstel van de internationale vrede en veiligheid ) ‘geacht worden te zijn bereikt’. Bovendien verzetten zij zich tegen de officiële onderbouwing dat door het schenden van de voorwaarden voor het staakt-het-vuren de in resolutie 678 gegeven machtiging voor het gebruik van geweld zou herleven, zodat ook geen nieuwe resolutie nodig was. Deze argumentatie schoot naar het oordeel van DJZ ‘zowel materieel als procedureel’ tekort.

Het memorandum zette aldus twee zienswijzen over de rechtsbasis voor militair ingrijpen in Irak tegenover elkaar: de officiële Nederlandse argumentatie en de eigen ‘objectieve volkenrechtelijke inschatting’ van DJZ. Het is, in het licht van de recente ophef over de besluitvorming rond de politieke steun aan de Irak-oorlog , nuttig om er nog eens aan te herinneren dat het debat in de aanloop naar de invasie van Irak in 2003 eigenlijk niets anders was dan een herhaling van zetten uit een debat van vijf jaar eerder. Het memorandum erkent ook met zoveel woorden dat ‘juridisch gezien’ de discussie in 2002/3 ‘niet veel’ aan de discussie uit 1998 had toegevoegd. Ook toen ging het om de vraag of bij een voortdurende tegenwerking van Saddam Hoessein van de wapeninspecties militaire actie al dan niet was toegestaan. De Secretaris-generaal van de VN Kofi Annan wist toen nog met een uiterste diplomatieke inspanning, dankzij de ondertekening van het Akkoord van Bagdad, een gewapend conflict te voorkomen en kreeg bij terugkeer op het VN-hoofdkwartier een ‘heldenontvangst’. Nederland overwoog toen de inzet van een fregat bij een mogelijk militair optreden. Premier Kok (PvdA) had al gezegd dat een nieuwe resolutie weliswaar gewenst was, maar niet dwingend noodzakelijk. Minister van Mierlo (D66, Buitenlandse Zaken) meende ook dat voor militair optreden reeds voldoende juridische rugdekking voorhanden was. Hij schreef in een brief aan de Tweede Kamer in februari 1998 dat botsende standpunten in de Veiligheidsraad het ‘vrijwel zeker’ onmogelijk maakten om in een nieuwe resolutie een actualisering te krijgen van ‘de in voorgaande resoluties reeds gelegde juridische basis om Irak eventueel met militair optreden te dwingen tot volledige naleving van de voorwaarden van het staakt-het-vuren’. In dat verband wees de regering erop dat de Golfoorlog werd beëindigd met een staakt-het-vuren ‘dat overeengekomen was onder voorwaarden van volledige nakoming van onder andere de inspectieverplichtingen. Deze toestand duurt nog steeds voort’, aldus Van Mierlo. Het is deze argumentatie van de regering-Kok uit 1998 die het kabinet-Balkenende in 2002/3 overnam. Het is dan ook duidelijk dat de commissie-Davids deze episode bij haar onderzoek zal moeten betrekken, en zich niet kan beperken tot de discussie in 2002/3. Dat kan ook leiden tot interessante uitkomsten over (verschuivende) politieke opvattingen van de politieke partijen in de verschillende fasen van het Irak-dossier. De vraag is nu al wat de opstelling van Kok en Van Mierlo destijds betekent voor hun eventuele deelname aan het werk van de commissie-Davids.
Het debat in 1998 over de merites van een eventueel militair optreden tegen het regiem van Saddam Hoessein speelde zich overigens niet alleen in politiek Den Haag af. Ook in vaktijdschriften (Internationale Spectator) en op de opiniepagina’s van de landelijke dagbladen is daar destijds over gediscussieerd. In een aantal bijdragen in de Volkskrant en NRC Handelsblad hebben Rob Siekmann, verbonden aan het T.M.C. Asser Instituut voor Internationaal Recht, en ik ons destijds op het standpunt gesteld dat resolutie 687, gelet op haar unieke karakter, onder de gegeven omstandigheden voldoende juridische basis bood voor het gebruik van geweld. Daarbij wezen wij er o.a. op dat ‘de resolutie die de basis legde voor de Golfoorlog van 1991 nooit formeel is ingetrokken en (derhalve) nog steeds kan worden ingeroepen om het beoogde doel, het herstel van de internationale vrede en veiligheid, te bereiken.’ De discussie kreeg tijdens een debat op het Asser Instituut nog een vervolg, een unicum in de doorgaans zo rustige volkenrechtelijke kringen in ons land.

Terwijl het publieke debat over de rechtsbasis van de Nederlandse steun voor de invasie van Irak nog volop aan de gang is, heeft zich intussen internationaal een nieuwe ontwikkeling voorgedaan, die ook relevant is voor de Nederlandse discussie. De Veiligheidsraad is momenteel bezig een punt te zetten achter zijn bemoeienissen met ‘de situatie betreffende Irak’ in de nasleep van de Iraakse bezetting van Koeweit in augustus 1990. In december vorig jaar besloot de Raad alle resoluties met betrekking tot Irak te’ heroverwegen’. Het besluit vloeide rechtstreeks voort uit het akkoord dat de VS en Irak een paar weken eerder hadden gesloten over de ‘tijdelijke aanwezigheid’ van Amerikaanse troepen op het grondgebied van Irak voor de periode 2009-2011. Dat akkoord voorzag niet alleen maar in het vertrek van de Amerikaanse troepen per 31 december 2011 – ook al ging daar de meeste aandacht naar uit in de berichtgeving . Maar even interessant is dat met het eind van het mandaat van de multinationale troepenmacht MNF-I er nu ook, althans volgens de intentie van beide ondertekenaars, een eind moet komen aan de bemoeienissen van de internationale gemeenschap met de situatie in Irak, als uitvloeisel van de Iraakse bezetting van Koeweit. Uitgangspunt daarbij is, volgens het akkoord, de erkenning dat de situatie in Irak thans ‘fundamenteel verschilt’ van die na het aannemen van resolutie 661 in 1990, met name ‘omdat de bedreiging van de internationale vrede en veiligheid van de kant van de regering van Irak niet langer bestaat’. Om die reden bevestigen beide regeringen dat met het aflopen van het mandaat voor de multinationale troepenmacht, eind 2008, ‘Irak moet terugkeren naar de juridische en internationale standing die het innam voor de aanvaarding van Veiligheidsraadresolutie 661 (1990)’.

Interessant is nu om te zien dat de Veiligheidsraad deze argumentatie met het aannemen van resolutie 1859 op 22 december jl. heeft overgenomen. De Raad besloot ‘resoluties die specifiek betrekking hebben op Irak, om te beginnen met de aanvaarding van resolutie 661 (1990)’, opnieuw te bekijken. In dat verband werd de Secretaris-generaal van de VN verzocht om, na overleg met Irak, de Raad te rapporteren over door Irak genomen stappen om weer de internationale standing uit het verleden terug te krijgen. De Raad gaat dus niet over één nacht ijs. Het is nog even wachten op de uitkomst van het onderzoek van de Secretaris-generaal, maar het moet wel gek lopen als de Veiligheidsraad het verzoek van de regering van Irak niet honoreert.

Wat is nu de betekenis van deze gang van zaken voor het Nederlandse debat over Irak? De auteurs van het memorandum uit april 2003 waren, zoals hierboven aangegeven, van mening dat de Veiligheidsraad met het aannemen van resolutie 687 in april 1991 niet alleen had vastgesteld dat Koeweit bevrijd was, maar dat met het van kracht worden van een staakt-het-vuren ook het doel van het herstel van internationale vrede en veiligheid ‘geacht [moet] worden te zijn bereikt’. De opstelling van de Veiligheidsraad maakt nu duidelijk dat DJZ, ondanks de voorzichtige bewoordingen, ook in 2003, twaalf jaar na de Golfoorlog, nog te vroeg was met haar conclusies op dit punt. Van het herstel van internationale vrede en veiligheid kon pas sprake zijn nadat Irak, na zijn terugtrekking uit Koeweit, ook nog eens zou hebben voldaan aan alle bestandsvoorwaarden waarmee het in 1991 had ingestemd. Dat moment is nu (pas) gekomen, aldus de redenatie van de Veiligheidsraad. Het maakt ook duidelijk waarom diegenen die in 2003 zeiden dat een twaalf jaar oude resolutie niet kon dienen als juridische basis voor een militaire actie tegen Irak voorbijgingen aan de opvattingen van de Veiligheidsraad. Deze overwegingen zal de commissie-Davids nu moeten meewegen in haar onderzoek, al was het maar omdat ook hier twijfels kunnen bestaan over het juridisch sluitende gehalte van de ‘objectieve volkenrechtelijke inschatting’ van DJZ. Tussen haakjes: waarom moest het memorandum eigenlijk een ‘inschatting’ heten?

De Veiligheidsraad stuurt op dit moment aan op de aanvaarding van een resolutie waarin het, na bijna twintig jaar, formeel zal vaststellen dat er, in het licht van de bevindingen van Ban Ki-moon, sprake is van een ‘herstel van de internationale vrede en veiligheid in de regio’, mede gelet op het feit dat inmiddels aan alle bestandsvoorwaarden uit 1991 is voldaan. De Raad heeft daar zelf al een voorschot op genomen door in 2007 de mandaten van de twee wapeninspectieteams (UNMOVIC en het IAEA) te beëindigen, mede op grond van daartoe strekkende verzoeken van zowel Irak als van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk als voormalige bezettingsmachten. Daarmee krijgt deze toekomstige resolutie pas het ‘afrondende’ karakter waar de auteurs van het memorandum het in 2003, zij het in een andere context, al over hadden, en kan de Veiligheidsraad een punt zetten achter zijn bemoeienissen met ‘de situatie betreffende Irak’. Nu Nederland nog.

Dick LEURDIJK is als buitenlandcommentator, onderzoeker en docent verbonden aan het Instituut ‘Clingendael’.